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| 開發(fā)區(qū)帶動是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略 |
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企業(yè)管理：開發(fā)區(qū)帶動是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略，企業(yè)管理：開發(fā)區(qū)帶動是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略，企業(yè)管理：開發(fā)區(qū)帶動是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略，企業(yè)管理：開發(fā)區(qū)帶動是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略，
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開發(fā)區(qū)帶動是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略
——關(guān)于進一步加快西安開發(fā)區(qū)發(fā)展的調(diào)查報告
作者：宋毓文
近年來，我市堅持把開發(fā)區(qū)帶動作為重大發(fā)展戰(zhàn)略，助推全市經(jīng)濟社會發(fā)展邁上快車道。隨著西安發(fā)展進入建設(shè)國際化大都市的新階段，對開發(fā)區(qū)發(fā)展提出了新的更高要求。如何適應(yīng)新形勢新任務(wù)，進一步加快開發(fā)區(qū)發(fā)展，已成為擺在我們面前的一項重要而緊迫的任務(wù)。最近，圍繞我市開發(fā)區(qū)發(fā)展問題，我們采取召開座談會、赴外地學(xué)習(xí)考察、征求專家意見、查閱有關(guān)資料等方法，進行了專題調(diào)查研究。
一、我市開發(fā)區(qū)的基本情況
西安高新區(qū)設(shè)立伊始，我市就舉全市之力支持開發(fā)區(qū)建設(shè)，經(jīng)過20多年發(fā)展，實現(xiàn)了從無到有、從小到大、從點到面、從局部帶動到拓展覆蓋城市周邊區(qū)域的發(fā)展格局，開發(fā)區(qū)帶動已成為西安經(jīng)濟發(fā)展最鮮明的特征。截至目前，全市開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)已達33個。其中，國務(wù)院和有關(guān)部委批準(zhǔn)命名的有5個，省級開發(fā)區(qū)11個，市級開發(fā)區(qū)2個，市級以下區(qū)縣工業(yè)園區(qū)15個。從發(fā)展歷程看，其大致可以劃分為三個階段：
第一階段，起步創(chuàng)業(yè)階段。1991年3月西安高新區(qū)設(shè)立，拉開了我市開發(fā)區(qū)建設(shè)的序幕，掀起了我市改革開放的新浪潮，為全市經(jīng)濟發(fā)展帶來了前所未有的活力和示范作用。1993年，設(shè)立西安經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、西安曲江旅游度假區(qū)（后更名為曲江新區(qū)），隨后各區(qū)縣經(jīng)省、市政府批準(zhǔn)，紛紛設(shè)立區(qū)縣工業(yè)園區(qū)，全市開發(fā)區(qū)像雨后春筍般涌現(xiàn)出來。至2002年，開發(fā)區(qū)基本完成了從無到有、從小到大的“艱難創(chuàng)業(yè)”。
第二階段，快速發(fā)展階段。2003年以來，我市為進一步加快開發(fā)區(qū)發(fā)展，先后頒布了《西安市開發(fā)區(qū)條例》，出臺了《關(guān)于加快高新區(qū)經(jīng)開區(qū)發(fā)展的決定》，全力以赴支持兩個國家級開發(fā)區(qū)建設(shè)，全面啟動了開發(fā)區(qū)加快發(fā)展、輻射帶動的“二次創(chuàng)業(yè)”。至2008年，我市又先后設(shè)立了航天基地、航空基地、浐灞生態(tài)區(qū)、國際港務(wù)區(qū)、紡織城綜合發(fā)展區(qū)和大興新區(qū)等6個開發(fā)區(qū)，基本形成了特色明顯、優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的板塊經(jīng)濟格局。
第三階段，轉(zhuǎn)型提升階段。2009年以來，隨著關(guān)中--天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的頒布和深入推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，全面建設(shè)國際化大都市成為我市最主要的任務(wù)，支撐我市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的開發(fā)區(qū)，主動承擔(dān)起全市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重任，開始了轉(zhuǎn)型發(fā)展和功能提升的積極實踐。目前，高新區(qū)正朝著建設(shè)世界一流科技園區(qū)目標(biāo)挺進，經(jīng)開區(qū)全力打造全國重要的先進制造業(yè)基地，曲江新區(qū)擔(dān)負(fù)著全省文化旅游產(chǎn)業(yè)大繁榮大發(fā)展的重任，航空、航天基地產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)日益凸顯，浐灞生態(tài)區(qū)著力打造國家級生態(tài)濕地公園，港務(wù)區(qū)努力建設(shè)全國最大的國際陸港，新設(shè)立的灃東新城也正在規(guī)劃建設(shè)全國內(nèi)陸型經(jīng)濟開放開發(fā)的戰(zhàn)略高地和西安國際化大都市的重要功能區(qū)。
二、我市開發(fā)區(qū)的發(fā)展成效
我市開發(fā)區(qū)在拉大城市骨架、提升城市形象、擴大對外開放、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、促進經(jīng)濟增長等方面取得了顯著成效，已經(jīng)成為推動全市經(jīng)濟最具活力、最具潛力的核心增長極。
---窗口作用明顯增強。我市開發(fā)區(qū)設(shè)立伊始就擔(dān)負(fù)著城市建設(shè)功能。多年來，開發(fā)區(qū)通過大投入、大建設(shè)，逐步建成了高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，城市建成區(qū)面積從1991年的141平方公里擴展到2011年的415平方公里，高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、曲江新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的核心區(qū)已經(jīng)融入主城區(qū)，成為展示西安城市新形象的重要窗口。
---經(jīng)濟保持高速增長。我市開發(fā)區(qū)經(jīng)濟增長速度遠高于全市其他區(qū)縣，近年來持續(xù)保持在30%以上，綜合經(jīng)濟實力不斷增強。其中，2011年，高新區(qū)營業(yè)收入、工業(yè)增加值、稅收總額三項指標(biāo)綜合排名全國高新區(qū)第三位；經(jīng)開區(qū)在西部國家級經(jīng)開區(qū)中連續(xù)超過重慶、成都，躍居第一，成為西部發(fā)展速度最快的區(qū)域。
---產(chǎn)出效率不斷提高。統(tǒng)計資料顯示，2011年我市“五區(qū)一港兩基地”，規(guī)模以上工業(yè)增加值348.73億元，占全市34.4%；地方財政一般預(yù)算收入了81.17億元，占到全市25.5%；實際利用外商直接投資15.08億美元，占到全市的75.2%；平均每平方公里創(chuàng)造財政收入1591萬元。
---產(chǎn)業(yè)聚集雛形初現(xiàn)。開發(fā)區(qū)通過資源合理配置，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，是我市發(fā)展壯大五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的主要載體和平臺。目前，初步形成了高新、草堂、郭杜等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)板塊，經(jīng)開、航天、航空等先進制造業(yè)板塊，未央新城、國際港務(wù)區(qū)、浐灞新區(qū)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)板塊，曲江、臨潼、樓觀、大明宮、明城墻、秦嶺北麓等文化旅游板塊，集聚效應(yīng)不斷增強。
---帶動效應(yīng)不斷放大。我市開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展帶動了區(qū)縣經(jīng)濟的大發(fā)展大跨越。雁塔區(qū)在高新區(qū)和曲江新區(qū)的帶動下，連續(xù)6年居于全省城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展五強區(qū)之首，2011年生產(chǎn)總值占到全市總量的18.9%。經(jīng)開區(qū)通過資源整合推動了未央、高陵快速發(fā)展，未央?yún)^(qū)經(jīng)濟總量由2000年的第5位，躍升到2011年的第2位，高陵縣短短幾年間完成了農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)強縣的轉(zhuǎn)變，進入西部經(jīng)濟百強縣行列。開發(fā)區(qū)的這種輻射帶動效應(yīng)，還在不斷向臨潼、戶縣、周至等周邊區(qū)縣延伸拓展。
---開發(fā)區(qū)規(guī)模不斷擴大。目前，我市“五區(qū)一港兩基地”開發(fā)范圍涉及除藍田外的全市其他12個區(qū)縣，規(guī)劃總面積510.26平方公里，開發(fā)面積211.22平方公里，占規(guī)劃總面積的41.4%。
三、我市開發(fā)區(qū)的運營模式
---在領(lǐng)導(dǎo)體制上，堅持政府主導(dǎo)、封閉運作。我市開發(fā)區(qū)采取“政府主導(dǎo)、封閉運作”的領(lǐng)導(dǎo)體制，市委、市政府對開發(fā)區(qū)進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨工委（管委會）作為市委（市政府）派出機構(gòu)，根據(jù)《西安市開發(fā)區(qū)條例》和政府授權(quán)，行使市級經(jīng)濟管理和部分社會事務(wù)管理權(quán)，全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)等重大事項和具體行政管理工作，市級相關(guān)部門依照規(guī)定為開發(fā)區(qū)提供服務(wù)。
---在管理體制上，堅持企業(yè)管理、公司運營。按照“小政府、大社會，小機構(gòu)、大服務(wù)”的管理模式，大膽探索實踐，創(chuàng)設(shè)“一站式”審批體制，建設(shè)“一站式”審批大廳，實行一個窗口對外、限時審批制度，實行首問負(fù)責(zé)制，對開發(fā)區(qū)投資者給以全方位服務(wù)。開發(fā)區(qū)的機構(gòu)設(shè)置不與政府部門比照對口設(shè)立，實行企業(yè)化管理和全員聘用制，將招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資產(chǎn)管理、后勤物業(yè)、對外宣傳及大服務(wù)體系建設(shè)等實行公司化運營。
---在發(fā)展方略上，堅持錯位發(fā)展、連片開發(fā)。充分依托區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦，以各自主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心，以專業(yè)園區(qū)為節(jié)點，錯位發(fā)展，連片開發(fā)，形成一區(qū)多園的空間布局。高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、曲江新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的一些專業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為國家促進某一產(chǎn)業(yè)的試點和示范平臺，成為國內(nèi)外企業(yè)專業(yè)化發(fā)展布局的首選區(qū)域，促進生產(chǎn)要素向我市龍頭企業(yè)集聚，推進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。
---在推進機制上，堅持合作共建、互動融合。在開發(fā)區(qū)與區(qū)縣合作共建區(qū)域，區(qū)縣負(fù)責(zé)共建區(qū)的項目報批、土地審批手續(xù)辦理以及征遷、補償、安置（費用由開發(fā)區(qū)承擔(dān)），開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)合作區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、土地、市容、環(huán)保、工商、稅務(wù)，雙方通過召開協(xié)調(diào)會議等形式，及時溝通解決開發(fā)建設(shè)中遇到的實際問題，利益分配由雙方協(xié)議后按照比例分成，共享發(fā)展成果。
四、我市開發(fā)區(qū)存在的主要問題
我市開發(fā)區(qū)為西安經(jīng)濟發(fā)展做出了突出貢獻，當(dāng)前，也面臨著許多困境和挑戰(zhàn)：城市化快速擴張伴生的“管理職能”增多、“權(quán)利訴求”增多，體制優(yōu)勢趨于弱化，倒逼開發(fā)區(qū)向城市行政區(qū)轉(zhuǎn)型；經(jīng)濟高速增長背后的“資源約束”加大，以土地開發(fā)為主要支撐的開發(fā)區(qū)發(fā)展空間日益受限；開發(fā)區(qū)競相發(fā)展背后的“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”凸顯，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費；優(yōu)惠政策日趨均衡化導(dǎo)致的“政策紅利”消失，倒逼開發(fā)區(qū)以提升服務(wù)為突破口增強核心競爭力等等。具體來講，我市開發(fā)區(qū)還存在以下五個方面的突出問題：
一是現(xiàn)行體制與發(fā)展要求不相適應(yīng)，管理體制有待完善。隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展不斷擴大,人口大量聚集，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會事務(wù)管理的需求增加，開發(fā)區(qū)所處的政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和競爭環(huán)境都發(fā)生了很大變化，使成立前期行之有效的管理體制面臨新的挑戰(zhàn)。開發(fā)區(qū)與所在區(qū)縣社會事務(wù)管理權(quán)責(zé)不清，交叉管理、推諉扯皮、管理缺位現(xiàn)象較為突出，尤其在衛(wèi)生、教育、信訪維穩(wěn)、城市管理等方面，存在選擇性執(zhí)法和管理的情況。
二是同質(zhì)化競爭較為嚴(yán)重，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不突出。開發(fā)區(qū)在設(shè)立之初都有明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能定位，但由于產(chǎn)業(yè)布局監(jiān)督管理、招商引資競爭等因素影響，各開發(fā)區(qū)競相引進汽車、裝備制造、電子商務(wù)、會展金融、信息平臺服務(wù)等產(chǎn)業(yè)和項目。全市開發(fā)區(qū)在一定程度上存在區(qū)域分工不清晰、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)少，產(chǎn)業(yè)集群和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不夠突出，帶動性強的大企業(yè)、大集團不多等問題。
三是發(fā)展不平衡，整體水平質(zhì)量有待提升。從我市開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀看，起步較早的高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)在經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、管理體制以及社會服務(wù)配套等方面都超過其他開發(fā)區(qū)；起步較晚的開發(fā)區(qū)發(fā)展水平還不高，產(chǎn)業(yè)聚集程度比較低，這種發(fā)展不平衡、層次差異直接影響著全市開發(fā)區(qū)的長遠發(fā)展。與全國開發(fā)區(qū)發(fā)展水平相比，我市開發(fā)區(qū)整體產(chǎn)業(yè)集群化不夠，輻射帶動能力不強，經(jīng)濟總量不大，與東部地區(qū)差距較大。
四是土地利用率不高，集約節(jié)約利用潛力較大。一方面，開發(fā)區(qū)的土地供需矛盾日益尖銳，土地資源不足，土地指標(biāo)緊張，新增建設(shè)用地報批環(huán)節(jié)多，土地手續(xù)報批工作相對滯后。另一方面，各開發(fā)區(qū)存在土地批而未征、征而未供，長期開而不發(fā)，出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象。開發(fā)區(qū)土地利用水平較低，土地產(chǎn)出率同發(fā)達地區(qū)相比有不少差距。
五是管理法規(guī)滯后，制度建設(shè)亟待加強。現(xiàn)行《西安市開發(fā)區(qū)條例》，僅覆蓋了高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)兩個開發(fā)區(qū)，與西安目前“五區(qū)一港兩基地”的板塊經(jīng)濟發(fā)展架構(gòu)有著較大的現(xiàn)實差距。《條例》內(nèi)容不夠完善，在明確開發(fā)區(qū)的法律地位、行政主體資格和執(zhí)法權(quán)限等方面，也不能完全適應(yīng)全市開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的實際要求，需要盡快修改和完善。另外，各開發(fā)區(qū)內(nèi)部的政策不統(tǒng)一，特別在拆遷補償、安置標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異，容易誘發(fā)社會矛盾。
五、對我市開發(fā)區(qū)發(fā)展的幾點建議
(1)堅持開發(fā)區(qū)帶動戰(zhàn)略不動搖
經(jīng)過20多年的建設(shè)發(fā)展，我市開發(fā)區(qū)形成了“五區(qū)一港兩基地”的發(fā)展格局，對全市經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動作用不斷增強，已成為引領(lǐng)支撐西安經(jīng)濟發(fā)展的核心增長極。實踐證明，開發(fā)區(qū)帶動戰(zhàn)略是市委、市政府從西安實際出發(fā)，選擇的一條正確發(fā)展道路，是西安加快科學(xué)發(fā)展的成功模式。當(dāng)前及今后一段時期，是我市開發(fā)區(qū)引領(lǐng)帶動全市發(fā)展的關(guān)鍵時期。進一步加快開發(fā)區(qū)發(fā)展，不僅事關(guān)西安發(fā)展全局，更關(guān)系西安長遠發(fā)展大計。因此，必須從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識加快開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要性和緊迫性，堅持開發(fā)區(qū)帶動戰(zhàn)略不動搖，把進一步加快開發(fā)區(qū)發(fā)展，作為西安為實現(xiàn)全面建設(shè)西部強省目標(biāo)多做貢獻的重要舉措，作為加快推進國際化大都市建設(shè)的現(xiàn)實路徑，努力探索加快我市開發(fā)區(qū)發(fā)展的新路子。
(2)明確“簡政放權(quán)擴容強園區(qū)”新思路
緊緊圍繞“簡政放權(quán)擴容強園區(qū)”的總體思路，著力解決制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的突出矛盾和問題。
簡政，就是進一步完善開發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制，減少管理環(huán)節(jié)和層級，加大行政審批制度改革力度，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)“精簡、高效、統(tǒng)一”的體制優(yōu)勢，著力提高行政效能；
放權(quán)，就是要最大限度向開發(fā)區(qū)放權(quán)分權(quán)，實現(xiàn)管理重心下移，進一步理順行政區(qū)與開發(fā)區(qū)的關(guān)系，為開發(fā)區(qū)營造“開放運營、封閉管理”的發(fā)展環(huán)境；
擴容，就是要進一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)的空間布局，擴大建成區(qū)面積，促進土地節(jié)約集約利用，不斷拓展開發(fā)區(qū)發(fā)展空間；
強園區(qū)，就是進一步做大開發(fā)區(qū)規(guī)模、做優(yōu)產(chǎn)業(yè)、做強實力，把開發(fā)區(qū)建成國際化大都市的支撐區(qū)、引領(lǐng)區(qū)和示范區(qū)，著力推動我市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
進一步加快開發(fā)區(qū)發(fā)展，還應(yīng)把握好“四項原則”。
——因地制宜，一區(qū)一策。針對不同類型、不同層次開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段、發(fā)展特色和發(fā)展需要，堅持分類指導(dǎo)，實施不同的管理體制，制定不同的支持政策。
——協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進。統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，搭建公共服務(wù)平臺，建立溝通協(xié)調(diào)機制，形成開發(fā)區(qū)分工協(xié)作、以強帶弱、資源共享、聯(lián)動發(fā)展的良好局面。
——立足優(yōu)勢，突出特色。按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的要求，明確發(fā)展定位，突出區(qū)域特色，實現(xiàn)差異化發(fā)展，不斷提高綜合競爭力。
——共建共享，互惠雙贏。加大對開發(fā)區(qū)與區(qū)縣共建園區(qū)的支持力度，正確處理兩者在利益分配、社會管理等方面的關(guān)系，充分調(diào)動兩個積極性，著力推動開發(fā)區(qū)與區(qū)縣協(xié)調(diào)發(fā)展。
(3)把開發(fā)區(qū)托管鎮(zhèn)街作為體制創(chuàng)新的突破口
為進一步推進開發(fā)區(qū)人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)空間上的拓展與管理上的銜接，按照“區(qū)劃不變、事權(quán)劃轉(zhuǎn)、權(quán)責(zé)對等”的原則，在條件相對成熟的高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、曲江新區(qū)實施對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整體托管。
——區(qū)劃不變，在現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的前提下，將開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)或周邊部分鎮(zhèn)街劃歸開發(fā)區(qū)整體托管，保留鎮(zhèn)街建制；
——事權(quán)劃轉(zhuǎn)，將托管范圍內(nèi)原由區(qū)縣管理的黨群、行政、經(jīng)濟和社會事務(wù)等職能劃轉(zhuǎn)開發(fā)區(qū)；
——權(quán)責(zé)對等，開發(fā)區(qū)在實施對托管區(qū)域內(nèi)人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)進行全面管理的基礎(chǔ)上，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，切實保障各方的合法權(quán)益。
在把握以上原則的同時，要妥善處理好托管中的幾個難點問題。一是將基層政權(quán)建設(shè)、教育、衛(wèi)生、民政、人口與計劃生育、社會保障等社會事務(wù)管理，交由開發(fā)區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)街具體負(fù)責(zé)，人大代表、政協(xié)委員由原區(qū)縣統(tǒng)一負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)。二是托管鎮(zhèn)街的各類工作人員保持原有身份不變，組織關(guān)系、人事關(guān)系等整體移交開發(fā)區(qū)黨工委、管委會，在開發(fā)區(qū)工作期間，與其他人員共同實行全員聘用制，同工同酬。三是將所有在鎮(zhèn)街注冊登記的企業(yè)，其工商登記、稅務(wù)登記由行政區(qū)變更至開發(fā)區(qū)，企業(yè)稅收入開發(fā)區(qū)庫。四是按照“核定基數(shù)、增量分成”和“財隨事走、權(quán)責(zé)一致”的原則，開發(fā)區(qū)（含托管鎮(zhèn)街）與區(qū)縣協(xié)商財稅利益分成辦法。
在實施開發(fā)區(qū)托管鎮(zhèn)街的同時，積極探索管理體制創(chuàng)新的其他有效形式。一是推行開發(fā)區(qū)與區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”。在開發(fā)主體相對單一、開發(fā)范圍相對集中的航空、航天基地實行主要領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”，使區(qū)縣更好地支持和服務(wù)開發(fā)區(qū)發(fā)展。二是實行開發(fā)區(qū)與區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。在浐灞生態(tài)區(qū)、國際港務(wù)區(qū)與灞橋區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，形成開發(fā)區(qū)與行政區(qū)聯(lián)動發(fā)展的合力。三是創(chuàng)新渭北工業(yè)區(qū)發(fā)展推進機制。充分發(fā)揮渭北工業(yè)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的職能，積極探索大區(qū)域條件下的扁平高效管理模式，著力解決管理層級和開發(fā)主體過多的弊端，以避免規(guī)劃難落實、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、基礎(chǔ)配套不銜接等問題，促進各功能板塊和組團之間聯(lián)動發(fā)展，最大限度地提升工作效能和區(qū)域整體發(fā)展水平。
(4)繼續(xù)深化開發(fā)區(qū)與區(qū)縣融合發(fā)展
近年來，我市開發(fā)區(qū)和區(qū)縣依托各自優(yōu)勢，通過合作共建園區(qū)，實現(xiàn)了互利互惠、合作共贏。從很大程度上講，開發(fā)區(qū)發(fā)展的過程，就是開發(fā)區(qū)與區(qū)縣合作共建、融合發(fā)展的過程。當(dāng)前，在開發(fā)區(qū)和區(qū)縣管理體制無法做出較大調(diào)整的前提下，深化合作共建，推動融合發(fā)展，對充分調(diào)動各方積極性，形成加快開發(fā)區(qū)發(fā)展的合力，具有十分重要的現(xiàn)實意義。
——要加大開發(fā)區(qū)和區(qū)縣合作共建園區(qū)支持力度。鼓勵有條件的開發(fā)區(qū)和區(qū)縣突破行政區(qū)劃界限，創(chuàng)新合作方式，跨區(qū)域合作共建園區(qū)。加快推進高新區(qū)與灞橋區(qū)合作共建步伐，促進經(jīng)開區(qū)與灞橋區(qū)、曲江新區(qū)與灞橋區(qū)、航空基地與臨潼區(qū)合作共建取得實質(zhì)性進展。重點圍繞稅收返還、基礎(chǔ)設(shè)施投入、公共服務(wù)平臺建設(shè)、人才引進等研究制定支持政策，加大財政及社會資金扶持力度，形成支持合作共建的政策體系。
——要建立合作共建新機制。一是，建立開發(fā)區(qū)與區(qū)縣高層會商、中層議事和基層協(xié)調(diào)三級協(xié)調(diào)機制，高層會商研究決定互動融合發(fā)展中的重大問題，中層議事制定工作實施方案，街道部門協(xié)調(diào)會議解決工作中的具體問題，通過這些工作機制，有效解決在征地拆遷、補償安置、信訪維穩(wěn)、重點項目建設(shè)等方面遇到的問題，實現(xiàn)管理的“無縫對接”，提高決策執(zhí)行效率。二是，建立合理的利益分配機制。合理確定開發(fā)區(qū)與區(qū)縣的利益分配和權(quán)責(zé)，在財稅分成、經(jīng)濟指標(biāo)劃轉(zhuǎn)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方面明確雙方分配辦法和比例，建立責(zé)任共擔(dān)、利益共享的合作機制。
——要進一步下放市級管理權(quán)限。按照“決策、執(zhí)法、監(jiān)督相對分離”的原則，最大限度地向開發(fā)區(qū)和區(qū)縣放權(quán)分權(quán)，切實做到凡是能下放的事權(quán)和職權(quán)全部下放到位，真正實現(xiàn)管理重心下移；賦予開發(fā)區(qū)一定的管理執(zhí)法權(quán)，進一步理順區(qū)縣與開發(fā)區(qū)的關(guān)系；規(guī)范執(zhí)法權(quán)，采取聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、授權(quán)執(zhí)法、委托執(zhí)法等形式，促進執(zhí)法權(quán)下放和轉(zhuǎn)移行使；調(diào)整收入劃分和財力分配辦法，健全轉(zhuǎn)移支付和激勵機制，建立市對開發(fā)區(qū)和區(qū)縣的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制。
(5)著力破解制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的土地瓶頸
通過開發(fā)區(qū)托管鎮(zhèn)街、開發(fā)區(qū)與區(qū)縣共建園區(qū)等有效方式，不斷擴大建成區(qū)規(guī)模，拓展發(fā)展空間的同時，積極轉(zhuǎn)變用地方式，加大土地節(jié)約集約力度，提升土地利用效率，以土地的高效利用破解發(fā)展空間不足問題。
---建立節(jié)約集約用地制度體系。在對開發(fā)區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況進行摸底評估的基礎(chǔ)上，加快建立開發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)體系，研究建設(shè)用地考核監(jiān)管辦法，完善建設(shè)用地預(yù)警制度，形成較為完善的節(jié)約集約用地制度體系。
---完善節(jié)約集約用地約束監(jiān)督機制。明確入?yún)^(qū)項目的投資強度和產(chǎn)出水平，凡低于標(biāo)準(zhǔn)的項目一律不予供地。完善用地監(jiān)管制度，加大建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度，加強節(jié)約集約用地考核監(jiān)管，強化責(zé)任約束和追究制度。建立工業(yè)用地二級市場流轉(zhuǎn)機制和退出機制，形成工業(yè)用地有效利用的長效機制。
---支持集中建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房。制定鼓勵開發(fā)區(qū)和企業(yè)建設(shè)使用標(biāo)準(zhǔn)廠房支持政策。對投資總額達不到一定標(biāo)準(zhǔn)的項目不再單獨供地，推薦使用標(biāo)準(zhǔn)廠房；支持開發(fā)區(qū)設(shè)立中小企業(yè)園，集中建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，引導(dǎo)中小企業(yè)集中發(fā)展；鼓勵企業(yè)加快改造低效廠房。
---加大閑置土地清理力度。加大對已批未供土地、工業(yè)閑置土地及空閑土地的盤活力度。認(rèn)真梳理開發(fā)區(qū)存量工業(yè)用地，以土地回購、騰籠換鳥、督促開工、廠房改擴建、閑置廠房租賃等方式盤活存量工業(yè)用地；及時協(xié)調(diào)解決項目存在的問題，督促其按期動工建設(shè)，對長期不能動工的項目，嚴(yán)格按照規(guī)定予以清理或調(diào)整用地。
(6)完善開發(fā)區(qū)發(fā)展的保障措施
——盡快修訂完善《西安市開發(fā)區(qū)條例》。將“五區(qū)一港兩基地”、紡織城綜合發(fā)展區(qū)、大興新區(qū)以及下一步重點推進的漢長安城國家大遺址保護特區(qū)和渭北工業(yè)區(qū)納入《西安市開發(fā)區(qū)條例》調(diào)整范圍。落實和強化開發(fā)區(qū)管委會的相關(guān)管理職能，明確開發(fā)區(qū)的行政執(zhí)法權(quán)限，強化開發(fā)區(qū)責(zé)任主體地位。加大督查力度，確保條例落實到位。
——建立健全開發(fā)區(qū)統(tǒng)計考核體系。切實加強開發(fā)區(qū)統(tǒng)計工作，科學(xué)合理設(shè)定統(tǒng)計指標(biāo)，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)客觀真實。及時調(diào)整相關(guān)行政區(qū)與開發(fā)區(qū)年度考核基數(shù)，在日常統(tǒng)計和考核資料核定工作中，確保開發(fā)區(qū)與行政區(qū)統(tǒng)計口徑互不交叉。加強對開發(fā)區(qū)社會管理職能的考核，有效解決社會管理的交叉和缺位問題。調(diào)整完善開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的評價考核辦法，進一步明確考核范圍，合理確定考核內(nèi)容、指標(biāo)及權(quán)重，規(guī)范開發(fā)區(qū)向行政區(qū)稅收和經(jīng)濟統(tǒng)計指標(biāo)劃轉(zhuǎn)，強化激勵機制，發(fā)揮示范帶動作用。
——設(shè)立市開發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。協(xié)調(diào)解決開發(fā)區(qū)在招商引資、項目布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的重大問題，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)有序競爭。
（作者：西安市委副秘書長、政研室主任）
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