非稅收入的湖南樣本

發(fā)布日期：2009/7/31 來源：第一財(cái)經(jīng)日報(bào)

非稅收入的湖南樣本

編者按：

　　財(cái)政收入下滑是目前中國財(cái)政生態(tài)在危機(jī)之下最重要的特點(diǎn)，非稅收入因此變得越來越重要。根據(jù)財(cái)政部日前公布的數(shù)據(jù)，納入一般預(yù)算管理的非稅收入占財(cái)政收入的比重已上升至13%。今年5月全國財(cái)政收入增速“轉(zhuǎn)正”，主要因素即是非稅收入同比大增130%以上。

　　在這種情況下，如何加強(qiáng)對非稅收入的征收與管理，是一個(gè)具有全局性意義的話題。湖南財(cái)政系統(tǒng)率先在全國探索非稅收入管理的規(guī)范之路，2008年湖南省非稅收入已占據(jù)財(cái)政總收入的半壁江山。在全國財(cái)政界有“非稅征收看湖南”之譽(yù)。解剖湖南非稅征管樣本，就有著特別重要的意義。

terms名詞解釋

　　非稅收入

　　除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的財(cái)政性資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分。政府非稅收入管理范圍主要包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。

　　“非稅收入”湖南樣本

　　7月16日上午，湖南長沙市河?xùn)|，熱浪滾滾。

　　出租車司機(jī)涂師傅有點(diǎn)郁悶，因?yàn)檫`規(guī)變更車道，在韶山路口被值班的劉警官攔下，接到了一張?zhí)幜P決定書。“雖然違規(guī)了感到不太舒服，但長沙繳納罰款還是非常方便的，我直接到銀行刷卡，幾分鐘就可以搞定。”開車10多年的涂師傅一邊開車，一邊對cbn記者說。

　　刷卡也可以交罰款？據(jù)記者了解，自2004年起，長沙交警車駕管系統(tǒng)與當(dāng)?shù)劂y行聯(lián)網(wǎng)后，當(dāng)事人就可以到銀行網(wǎng)點(diǎn)刷卡繳納罰款了。

　　“涂師傅繳納的這筆罰款就是一筆非稅收入。”長沙市非稅收入管理局干部李澤文向cbn記者介紹說，“這筆錢將直接進(jìn)入長沙市財(cái)政賬戶，支配和使用這筆錢與交警基本上沒有任何關(guān)系。”

　　非稅收入管理的核心，是破除部門利益，將稅收部門之外其他部門的收費(fèi)項(xiàng)目，統(tǒng)納入財(cái)稅部門的管理之下。湖南省在2001年即開始的非稅征管探索，目前已經(jīng)開花結(jié)果。

　　2008年，湖南省非稅收入實(shí)現(xiàn)739億元，其中省級財(cái)政228億元，市州（含縣市區(qū)）511億元，比2003年增長了1.5倍。而湖南2008年財(cái)政總收入為1308.55億元，非稅收入已相當(dāng)于半壁江山。

　　“非稅看湖南”

　　“規(guī)范交警罰沒款的非稅收入最直接的措施就是聯(lián)網(wǎng)。”自長沙非稅收入管理局成立起，李澤文就一直從事規(guī)范交通罰沒收費(fèi)的工作。據(jù)他介紹，聯(lián)網(wǎng)就是由長沙市非稅管理局牽頭，將非稅局、交警的車駕管系統(tǒng)、銀行的繳費(fèi)系統(tǒng)互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信息共享。

　　而在非稅收入管理規(guī)范前，當(dāng)事人繳納罰款可是一個(gè)十分麻煩的過程。從現(xiàn)場處罰罰單，到交警中心處罰站再開具處罰決定書，銀行排隊(duì)繳納罰款，再到交警處罰站換取發(fā)票，最后才能手工核銷違章記錄。完成這個(gè)過程要兩三天時(shí)間。

　　長沙市非稅收入管理局局長朱碧輝對cbn指出，長沙對非稅收入的征管是有創(chuàng)新的，目前是“單位開單、銀行開票、財(cái)政統(tǒng)管”的模式，通過這種方式，做到了代理銀行、執(zhí)收單位、非稅局三方聯(lián)網(wǎng)，非稅收入票據(jù)實(shí)現(xiàn)了電腦及時(shí)核銷，從機(jī)制上創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)了票款同步。這樣做，既方便人民群眾，還能防止權(quán)力部門私設(shè)“小金庫”搞腐敗，而且能有效地將非稅收入納入財(cái)政的盤子，對其實(shí)行有效監(jiān)管。

　　“加強(qiáng)對非稅的管理，這是一個(gè)全國的大趨勢。湖南財(cái)政對非稅的管理全國聞名，他們在這一塊做了十分寶貴的探索。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜向cbn記者如此表示。

　　所謂湖南非稅收入管理的“湖南模式”，其核心標(biāo)志是圍繞非稅收入管理理念、制度、激勵(lì)機(jī)制三個(gè)創(chuàng)新展開的。

　　在理念上，湖南省財(cái)政廳率先在全國提出“非稅收入‘所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政’”的理念。

　　財(cái)政部一位人士對cbn指出：“明確‘管理權(quán)在財(cái)政’，就必然牽扯到全省各個(gè)廳局的部門利益，而如果不在理念上做如此規(guī)定，則規(guī)范非稅收入又是一句空話。”

　　湖南財(cái)政在全國率先提出非稅收入的概念，主張以“非稅收入”取代“預(yù)算外資金”，相繼被財(cái)政部和國務(wù)院采納，并寫入綱領(lǐng)性文獻(xiàn)《國務(wù)院依法行政實(shí)施綱要》。此外，湖南在全國率先從體制和機(jī)制上探索規(guī)范非稅收入管理的有效途徑，2004年出臺(tái)《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》，這是我國第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)，也標(biāo)志著湖南非稅收入管理進(jìn)入了法制化軌道。另外，湖南還成立了全國第一個(gè)副廳級的非稅收入征管機(jī)構(gòu)，研發(fā)并實(shí)施了全國第一個(gè)非稅收入征管系統(tǒng)。

　　“為確保非稅收入資金的安全，構(gòu)建了非稅收入結(jié)算統(tǒng)計(jì)體系和征管網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門、非稅收入管理機(jī)構(gòu)與各執(zhí)收單位系統(tǒng)對接，以及省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)。這不僅提高了工作效率，而且為全面規(guī)范非稅征收管理創(chuàng)造了條件。”易繼元說。

　　而在常德市財(cái)政局副局長婁遠(yuǎn)軍看來，規(guī)范非稅收入，還必須有過硬的監(jiān)督措施與激勵(lì)機(jī)制，“我們湖南財(cái)政系統(tǒng)即設(shè)立了專門的非稅收入征管機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對非稅收入的管理。”

　　核心是搬掉部門利益

　　“湖南財(cái)政對非稅收入進(jìn)行規(guī)范管理，實(shí)質(zhì)上就是將分散在各個(gè)權(quán)力部門中的資金統(tǒng)一起來管理，這本身就是一件吃力不討好的事。”文宗瑜對cbn記者做了如此評價(jià)。

　　這一點(diǎn)，湖南非稅管理系統(tǒng)是深有感觸的。“規(guī)范非稅收入，就要涉及到權(quán)力部門的利益，首先觸動(dòng)的就是他們盤子里的奶酪，工作難度很大。”澧縣非稅收入征收管理局局長雷元林對cbn記者感慨。

　　而湖南非稅征收管理規(guī)范化過程的全程參與者、湖南省非稅管理局局長易繼元更是對其中的艱辛歷歷在目。“我們工作剛開展起來的時(shí)候，可謂阻力重重。2004年《湖南非稅收入管理?xiàng)l例》甫一亮相，兩大硬性條款就受到特別大的抵觸，一是取消各單位的過渡賬戶，在各級財(cái)政部門設(shè)立非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶，實(shí)行歸口管理，把非稅收入統(tǒng)統(tǒng)趕進(jìn)財(cái)政的籠子；二是省里統(tǒng)一印制非稅收入票據(jù)，實(shí)行日常核銷和年檢核銷，真正摸清了非稅收入的底子。”

　　易繼元向cbn記者坦言，針對這個(gè)條例，內(nèi)部有分歧，外部有壓力，真可謂“內(nèi)外交困”，“財(cái)政部門有的同志認(rèn)為非稅局成立后，會(huì)削弱他們的職能，因此不同意。外面也有壓力，非稅局成立后，這些收費(fèi)的單位沒有了自己的賬戶，就把單位管‘死’了。規(guī)范前，原來單位開票、收錢、用錢一體化；規(guī)范后，單位只開票，對收費(fèi)使用沒了自主權(quán)，因此一些單位意見很大。”

　　“當(dāng)時(shí)《條例》尚未出臺(tái)，好些廳局都找來了，甚至有一個(gè)廳還向人大寫了專題報(bào)告，說這個(gè)模式行不通，并把當(dāng)初的征求意見稿修改得面目全非。其中，特別對取消賬戶反應(yīng)強(qiáng)烈，很多部門找各種理由來抵制這一條。”湖南省非稅收入管理局一位負(fù)責(zé)人說。

　　盡管有重重壓力，但在湖南省財(cái)政廳的呼吁下，“湖南省委、省政府的主要領(lǐng)導(dǎo)明確表示：規(guī)范非稅管理必然會(huì)觸及部門利益，但是，這座山一定要搬，路一定要開。”——這一段話已寫進(jìn)了《敢為人先——湖南規(guī)范非稅收入管理紀(jì)實(shí)》一書中。

　　在這個(gè)基礎(chǔ)上，湖南省財(cái)政廳、法制辦等單位奔赴各個(gè)機(jī)關(guān)單位做解釋，湖南的非稅管理很快步入正軌。“湖南規(guī)范非稅收入的理念和舉措得到了財(cái)政部的認(rèn)可，很快引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，也得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同。目前，一些兄弟省市開始借鑒我們的一些做法。”易繼元說。

　專訪湖南省非稅收入征收管理局局長易繼元

　　如何理性看待非稅收入增長？

　　cbn:有人說，非稅就是向老百姓亂收費(fèi)。無論是在實(shí)務(wù)界還是理論界，目前對怎么定義非稅收入，分歧也很大。您是如何定義“非稅收入”的？

　　易繼元：我認(rèn)為，所謂非稅收入就是指除稅收以外的政府性收入，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，絕不能把亂收費(fèi)與非稅收入畫等號。

　　cbn:　根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，上半年全國財(cái)政收入中非稅收入4446.07億元，同比增長31.4%。湖南今年非稅收入的增長勢頭也很迅猛，您如何看待非稅收入的這種大幅度增長？

　　易繼元：稅收與非稅收入都是政府財(cái)政收入的重要組成部分，稅收是財(cái)政收入的主要形式，非稅收入是財(cái)政收入的重要補(bǔ)充。

　　我們要理性看待非稅收入的增長。從規(guī)模上看，非稅收入與稅收不同。稅收隨經(jīng)濟(jì)增長而增長，而非稅收入不一定隨經(jīng)濟(jì)的增長而增長。以我的經(jīng)驗(yàn)，非稅收入所占比重的大小，不能一概而論，主要取決于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。

　　比如今年，相對稅收來說，非稅收入就并未受金融風(fēng)暴很大的影響。另外，我認(rèn)為，單純說非稅收入增加了是不正確的。其實(shí)，更準(zhǔn)確的說法是，以前未進(jìn)財(cái)政盤子的預(yù)算，現(xiàn)在歸口財(cái)政管理的比例在逐步增加。

　　cbn:相對于非稅收入的大幅增長，我們更關(guān)注湖南非稅征管的規(guī)范化。

　　易繼元：上世紀(jì)80年代末期是預(yù)算外資金最膨脹的時(shí)候，所有的收費(fèi)，也就是非稅收入按預(yù)算外資金管理，當(dāng)時(shí)預(yù)算外資金可以和非稅收入畫等號（但現(xiàn)在這樣說就不對了）。到了90年代，大家發(fā)現(xiàn)預(yù)算外資金幾乎可以與預(yù)算內(nèi)資金并駕齊驅(qū)，而且有超越之勢。于是，非稅收入就逐漸把預(yù)算外資金向預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)，把罰沒收入納入預(yù)算管理。

　　我們規(guī)范非稅收入，一是把非稅收入趕進(jìn)了財(cái)政籠子。二是摸清整體收入的底子，至少湖南現(xiàn)在可以基本上說得很清楚。三是將非稅收入納入了財(cái)政預(yù)算的盤子。這些都走在了全國前面。

　　cbn：跳出財(cái)政看財(cái)政，規(guī)范非稅收入的意義可能不僅僅是弄清家底，我們更重要的是這對于規(guī)范其他部門利益，規(guī)范部門小金庫等的作用。

　　易繼元：毫不夸張地說，規(guī)范非稅收入，對遏制源頭腐敗、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境和深化財(cái)政體制改革意義深遠(yuǎn)。

　　cbn:在您看來，對其他兄弟省份而言，“湖南模式”最值得參考和借鑒的是什么？　

　　易繼元：我個(gè)人認(rèn)為，有三個(gè)方面值得參考：一是從機(jī)構(gòu)上，從省、市到縣，我們的征管機(jī)構(gòu)健全，級別也高，省廳是副廳級，市州一級是副處級，縣一級大部分是正科級，有少部分是副科級。有些縣還是財(cái)政局長兼非稅局長。二是以票管收上，做得很好，通過系統(tǒng)自動(dòng)核銷，收繳分離，年檢核銷走在前面。三是在管理模式上，大部分省市已經(jīng)開始實(shí)施“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”這個(gè)模式。

　　cbn:有人認(rèn)為，對于非稅收入而言，能轉(zhuǎn)的就應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂眨瑢?shí)行更規(guī)范的管理；而且應(yīng)減少收費(fèi)項(xiàng)目，非稅多了，說明投資環(huán)境還需進(jìn)一步改善。您怎么看待這種說法？

　　易繼元：現(xiàn)在一說有非稅收入存在或者增加，就有人以偏概全地認(rèn)為有“三亂”現(xiàn)象存在，這是值得商榷的。

　　我個(gè)人認(rèn)為，規(guī)范非稅收入，就是要做到依法征收，應(yīng)收盡收。我們不能因?yàn)槲顿Y，就不依法辦事，采取少收或不收，這同樣造成了新的不公平。那些認(rèn)為非稅收入收得越少環(huán)境就越好的觀點(diǎn)，我覺得也是值得商榷的。

　　對于一些專家提到要盡快將非稅收入改為稅，我認(rèn)為部分具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的收費(fèi)可改為收稅。非稅收入是無法全部改為稅的，這是非稅收入與稅的特性所決定的。比如，出入境的收費(fèi)不能轉(zhuǎn)為出入稅，三峽建設(shè)基金就不可能改為三峽建設(shè)稅。

　　cbn:湖南非稅征管未來的改進(jìn)方向是什么？

　　易繼元：下一步，我們的做法是繼續(xù)“一清二改三清理”，一清就是全面清理，所有的非稅項(xiàng)目，把那些不適用市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不符合規(guī)定的項(xiàng)目取消掉；二改則是把那些具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的項(xiàng)目，比如養(yǎng)路費(fèi)已改為燃油稅，社會(huì)保障費(fèi)建議改為社會(huì)保障稅，還要把排污費(fèi)建議改為環(huán)境保護(hù)稅，這些具有長期性質(zhì)、準(zhǔn)稅收性質(zhì)的費(fèi)改為稅。不能改稅的，就規(guī)范征收。

　　與此同時(shí)，我們準(zhǔn)備嚴(yán)格非稅收入的預(yù)算管理。一是編制年度統(tǒng)編預(yù)算；二是核定執(zhí)收成本，實(shí)行統(tǒng)籌安排。做到嚴(yán)格非稅收入預(yù)算管理，來核定執(zhí)收成本，來核定年度預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)籌安排。

　　我們的目標(biāo)就是“依法征收、納入預(yù)算、統(tǒng)籌管理、規(guī)范管理”。

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